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Cómo un AVA puede aumentar la participación

Por qué es importante la participación

La participación significa que la gente se involucra en procesos de políticas que les pueden afectar. Existen grados de participación, que van desde simplemente ser informado de un proceso de política, a tener voz y capacidad para influir en los resultados. Una forma de visualizar estos es una escalera, donde cada peldaño representa un grado de participación superior al peldaño inferior.

Figura 9. La «escalera de participación». Adaptado de Arnstein, S. R. 1969. A ladder of citizen participation. Journal of the American Institute of Planners 35: 216–224.

La participación es un aspecto importante de la buena gobernanza forestal porque permite a las partes interesadas influir en los procesos de toma de decisiones que les afectan. La participación también aporta beneficios a los procesos de toma de decisión al hacer que sea más probable llegar a decisiones prácticas, equitativas y creíbles que reflejen un amplio consenso entre los interesados.

Además, la participación puede reducir los conflictos y fomentar la confianza entre los grupos de partes interesadas. Al mejorar las relaciones entre estos grupos ­—que anteriormente no habían sido buenas—, la participación puede promover mayor equidad en la formulación de políticas.

Sin embargo, antes de las negociaciones de los Acuerdos Voluntarios de Asociación (AVA), la participación de las partes interesadas en la toma de decisiones en países exportadores de madera era poco frecuente. En particular, las comunidades que poseen y utilizan recursos forestales para sus medios de vida eran excluidas de la toma de decisiones sobre los bosques.

Cómo los AVA aumentan la participación

Los procesos AVA no tienen precedentes en cuanto al nivel de participación y la influencia de las partes interesadas. Fomentan la participación en el propio proceso AVA y como resultado de los compromisos que adquieren las partes en el texto y los anexos del AVA.

Los AVA son los primeros acuerdos comerciales desarrollados mediante procesos inclusivos de las partes interesadas que han influido en la toma de decisiones en el sector forestal. En muchos países exportadores de madera que han entrado en negociaciones de un AVA, nunca antes había habido un proceso tan inclusivo y participativo.

La UE aboga por una participación amplia de las partes interesadas en la negociación e implementación de un AVA a fin de garantizar la credibilidad de un acuerdo. Además, los AVA son distintos de otros proyectos que cuentan con la participación de las partes interesadas por su longevidad, su cobertura de la política nacional y el comercio internacional, y el alto nivel de compromiso político.

El espacio que crea un proceso AVA para la participación de múltiples interesados puede hacerse más seguro con el tiempo. Si las partes interesadas aportan información y valoran el proceso, los gobiernos cada vez los consideran más como socios. No obstante, al principio, todos los grupos interesados se enfrentan a dificultades.

  • Un proceso AVA afecta y comprende diversos ministerios con diferentes agendas y la coordinación entre esos ministerios no es sencilla.
  • Las partes interesadas del sector privado no suelen estar bien organizadas y no siempre ven valor comercial a comprometerse a las largas reuniones que implica un proceso de AVA.
  • Los grupos de la sociedad civil pueden luchar para representar sus distintos intereses y a menudo son percibidos por los gobiernos del sector privado como problemáticos.

Participación en la fase de prenegociación de un proceso AVA

Antes de que un país exportador de madera inicie negociaciones del AVA con la UE, debe asegurarse de que existe apoyo consensuado entre las partes interesadas para un proceso AVA. Para alcanzar el consenso entre los interesados es esencial que estos estén informados. Esto significa que las partes interesadas deben comprender lo que el AVA representa para ellos y cómo serviría sus intereses, así como qué es probable que les exija el AVA.

Agencias gubernamentales, organizaciones de la sociedad civil o grupos organizados de partes interesadas, como las asociaciones de comerciantes de madera, pueden dirigir los esfuerzos para participar e informar a las partes interesadas. A menudo instituciones de la UE y otras relaciones internacionales prestan apoyo a tales actividades. El apoyo puede ser en forma de talleres, reuniones públicas y divulgación en los medios. Los ejercicios de mapeo de partes interesadas también pueden fortalecer la participación (véase el recuadro «Mapeo de partes interesadas»).

Mapeo de partes interesadas

El mapeo de partes interesadas es una herramienta que puede ayudar a identificar a los posibles afectados o a quién puede influir en una política o un proceso. Estos afectados pueden incluir representantes de ministerios y departamentos del gobierno, actores grandes y pequeños del sector privado a lo largo de la cadena de suministro, organizaciones de la sociedad civil, pueblos indígenas y comunidades.

Los ejercicios de mapeo pueden comprender investigaciones documentales, visitas y conversaciones con grupos directa o indirectamente afectados por el sector forestal. Un ejercicio de mapeo también puede incluir reuniones en las cuales las partes interesadas debaten y comprueban los resultados. En un proceso AVA, los gobiernos los grupos interesados a menudo recurren a un ejercicio de mapeo que les ayude a identificar a las partes interesadas y grupos de partes interesadas que deberían participar y el apoyo que estos pueden necesitar para poder hacerlo.

El mapeo de partes interesadas puede promover procesos AVA participativos e inclusivos. Sin embargo, el mapeo de partes interesadas también puede cerrar espacios para la participación si, por ejemplo:

  • no es integral, dejando fuera a partes interesadas importantes;
  • los gobiernos gestionan el ejercicio «de arriba a abajo» en lugar de trabajar con los grupos de interesados para que hagan su propio mapeo;
  • los gobiernos consideran que el ejercicio en mapeo es fijo y definitivo, en lugar de un proceso iterativo.

Participación en la fase de negociación de un proceso de AVA

La participación de las partes interesadas en las negociaciones del AVA implica que la UE y el país socio pueden elaborar un acuerdo con amplio apoyo. Este amplio apoyo facilita la implementación eficaz.

En la fase de negociación de los procesos AVA hasta la fecha, la mayoría de los gobiernos ha llevado a cabo un proceso de consulta participativo que involucra a las partes interesadas a las que podría afectar el AVA, partes interesadas que le implementarán y partes interesadas con un interés en él. Mientras la responsabilidad de organizar un proceso de consulta recae en el gobierno del país socio, cada grupo de interesados es responsable de la organización de consultas dentro de su grupo.

Los ejercicios de mapeo de partes interesadas pueden ayudar a ampliar la participación para asegurar la presencia de todas las partes interesadas (véase el recuadro «Mapeo de partes interesadas»). La experiencia demuestra que cuanto más interactivo sea el diálogo, más soluciones genera y menos tiempo tardan las partes interesadas en alcanzar consenso en los temas. Por lo tanto, la participación de las partes interesadas fortalece la credibilidad y viabilidad de un AVA, asegura la propiedad del país e impulsa mejoras en la gobernanza.

Las negociaciones del AVA crean varias oportunidades para fomentar la participación. Las discusiones sobre la definición de la legalidad, por ejemplo, ponen sobre la mesa los diversos intereses. Conforme el texto y los anexos del AVA toman forma, pueden incorporar compromisos para continuar la participación en la fase de implementación.

No obstante, para los gobiernos puede representar un desafío crear estructuras multipartitas y procesos que permitan a las partes interesadas compartir sus opiniones.

Distintos países tienen distintos enfoques. En Vietnam, el gobierno llevó a cabo amplias consultas comunitarias para recopilar las preocupaciones. En Liberia, no solo se consultó a las comunidades, sino que también se les garantizó representación en las estructuras de negociación nacionales. En Honduras, las plataformas multipartitas regionales hicieron su aporte a los debates nacionales.

La experiencia demuestra que es importante que los grupos de partes interesadas seleccionen a sus propios representantes. Los representantes deben rendir cuentas a sus representados. Los representantes de las partes interesadas necesitan medios efectivos para compartir información de las negociaciones con sus representados y aportar las opiniones de estos a las negociaciones.

Para permitir que participen las partes interesadas, un proceso AVA debe tener en cuenta cuestiones como el tiempo, las habilidades, el dinero y otros recursos que necesitan las partes interesadas para comprender e intervenir en el proceso eficazmente. Las plataformas de partes interesadas pueden requerir apoyo y financiamiento para:

  • educar y concienciar a una amplia variedad de interesados, incluidos los representados rurales y los de difícil acceso,
  • comunicar información técnica y jurídica a personas con gran diversidad de idiomas, nivel de alfabetización y formación educativa.

Algunas partes interesadas están bien organizadas e informadas, mientras que otras, como las comunidades y las pequeñas y medianas empresas, con frecuencia no lo están. Una encuesta realizada por Tropenbos International en la República Democrática del Congo en 2014 encontró, por ejemplo, que el 90% de las partes interesadas no tenían información sobre las negociaciones en curso del AVA. Para abordar esto, Tropenbos International organizó actividades de capacitación sobre temas relativos a la tala artesanal y el AVA para representantes de los gobiernos locales, comunidades, madereros artesanos y la sociedad civil.

Participación en la fase de implementación de un proceso de AVA

Tan importante para las partes interesadas es participar en la fase de implementación de un AVA como lo es participar en la fase de negociación. La participación en la fase implementación supone que más que cumplir simplemente con el acuerdo, las partes interesadas tienen voz en decidir cómo se implementará el acuerdo. Al participar en la fase de implementación, las partes interesadas se mantienen informadas del avance y pueden tomar parte en algunos de los trabajos a realizar, mejorando la probabilidad de éxito.

No obstante, es frecuente que la participación disminuya conforme el proceso del AVA pasa de las negociaciones a la implementación. La participación puede declinar en parte porque la creación del comité conjunto de implementación del AVA solo tiene lugar después de que ambas partes hayan ratificado el acuerdo. Formar un comité conjunto de implementación puede demorarse bastante después de que terminen las negociaciones.

Asimismo, las reuniones bilaterales, que a menudo movilizan a las partes interesadas y estructuran actividades en la fase de negociación del AVA, son menos frecuentes en la fase de implementación. Para ayudar a atajar el problema de las demoras en la formación de los comités conjuntos de implementación, la UE y el país socio del AVA pueden crear un comité conjunto de implementación provisional tan pronto como terminen las negociaciones. Los comités provisionales consiguen que se puedan continuar manteniendo reuniones oficiales y movilizar a las partes interesadas.

El texto y los anexos de los AVA varían en cuanto al grado al que afianzan la participación permanente de las partes interesadas, pero todos se refieren a este punto. El nivel de detalle no limita la extensión de la participación y las partes interesadas de ambos lados esperan que la participación continúe en la fase de implementación.

Cada AVA enfatiza la participación permanente de las partes interesadas en un artículo en el texto principal y facilita más detalles sus anexos, que describen los roles de las partes interesadas en la supervisión y el monitoreo de la implementación. Los roles pueden incluir la participación en estructuras nacionales de implementación, en comités conjuntos de implementación, como fuentes de información para auditorías independientes o como observadores independientes.

Todos los AVA estipulan que la UE mantendrá consultas periódicas con las partes interesadas sobre la implementación del AVA. Las consultas periódicas cumplen las obligaciones de la UE que estipula el Convenio de Aarhus de 1998 sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente.

Ejemplos de participación en la práctica

En Ghana, inicialmente la sociedad civil no tuvo representación en el comité de dirección nacional del AVA. Cuando los grupos de la sociedad civil protestaron, el gobierno creó un espacio para ellos en el comité. Conforme avanzó el proceso AVA, los grupos de la sociedad civil desempeñaron papeles importantes en la redacción de la definición de la legalidad, en la comprobación sobre el terreno del sistema informático de seguimiento de la madera de Ghana y en el proceso de reforma jurídica generado por el AVA.

En Indonesia, las consultas a las partes interesadas ahora son una norma para cualquier cambio en el sistema para asegurar la legalidad de la madera. Por ejemplo, la última revisión de la normativa nacional a resultas de la evaluación conjunta del AVA dio lugar a cuatro consultas regionales y una consulta nacional de 300 partes interesadas. Tras las consultas, un comité multipartito de redacción jurídica completó la revisión. Organizaciones de la sociedad civil, el gobierno, el sector privado y los auditores trabajan juntos para mejorar el sistema. En 2014, grupos de la sociedad civil indonesios encomendaron a siete representantes el seguimiento del proceso AVA durante cinco años y definieron vías para que los representantes informaran a toda la red. Además, una de estas siete personas representa a la sociedad civil en el comité conjunto de implementación del AVA.

En Liberia, organizaciones no gubernamentales solicitaron espacio para representantes de la comunidad en la mesa de negociación del AVA. La petición dio como resultado la inclusión de siete puestos para representantes de la comunidad y cuatro para organizaciones no gubernamentales. Los representantes crearon sistemas para trasladar la información a las comunidades y para que las comunidades trasladaran información a los negociadores.

 

Punto de vista: Obed Owusu-Addai sobre la participación en el proceso AVA de Ghana

«Realmente ahora estamos en la mesa con el gobierno y la industria para el manejo de los bosques de Ghana, así que FLEGT ha sido una oportunidad maravillosa para nosotros en Ghana, especialmente desde el punto de vista de la sociedad civil [...] En plazo muy breve esperamos que el sistema sea robusto con mucha participación de la sociedad civil, e incluso con participación comunitaria en el manejo del sector forestal de Ghana, así que realmente prevemos muchos cambios y ya hemos empezado a ver que algunos de ellos suceden y está muy bien. El futuro se prevé muy favorable».

Obed Owusu-Addai, Civic Response, organización anfitriona de Forest Watch Ghana / Fuente: Entrevista con el Centro FLEGT de la UE 2014.

Más información

Enlaces externos

Bollen, A. y Ozinga, S. 2013. Improving Forest Governance. A Comparison of FLEGT VPAs and Their Impact. FERN. 50 pp. [Descargar PDF]

Duffield, L. y Ozinga, S. 2014. Making Forestry Fairer. A Practical Guide for Civil Society Organisations Taking Part in VPA Negotiations. FERN. 68 pp. [Descargar PDF]

FERN et al. 2008. Consultation Requirements under FLEGT. LoggingOff Briefing note #1 [Descargar PDF]

Tropenbos International. 2014. FLEGT-VPA: 90% of stakeholders are not aware the process in Province Orientale, DR Congo [Leer en Internet




 

Fórmula de advertencia. El contenido de AVA paso a paso está basado en lecciones y experiencias obtenidas y descritas por el Centro FLEGT de la UE y por lo tanto son responsabilidad única del Centro. Para comentarios o preguntas, puede ponerse en contacto con el Centro FLEGT de la UE en: info@euflegt.efi.int

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