พลวัตของกระบวนการ VPA

กระบวนการจัดทำข้อตกลงการเป็นหุ้นส่วนด้วยความสมัครใจ (VPA) ประกอบด้วยหลากหลายกระบวนการที่ทับซ้อนและปฏิสัมพันธ์กัน กระบวนการเหล่านี้สะท้อนถึงการเมือง และพลวัตอื่นๆ ในสหภาพยุโรป ในประเทศหุ้นส่วนที่ส่งออกไม้ และในการเจรจาทวิภาคี

ดังนั้น กระบวนการ VPA จึงซับซ้อน มีโอกาสที่จะใช้เวลายาวนาน และมีแนวโน้มที่ความสัมพันธ์เชิงอำนาจจะมีการเปลี่ยนแปลง เช่น ที่สืบเนื่องจากผลการเลือกตั้งระดับชาติ ไม่มีบุคคลใดบุคคลหนึ่ง หรือสถาบันใดสถาบันหนึ่งควบคุมกระบวนการ VPA แต่กระบวนการ VPA ขับเคลื่อนด้วยความเป็นหุ้นส่วน โดยผู้มีส่วนได้เสียรวมกลุ่มกันระบุทางออกของปัญหา โครงสร้างทั้งแบบที่เป็นทางการและไม่เป็นทางการต่างสนับสนุนกระบวนการเหล่านี้

พลวัตของ VPA ในประเทศส่งออกไม้

พลวัตที่ส่งผลต่อกระบวนการ VPA ในประเทศส่งออกไม้ สะท้อนถึงบริบททางการเมืองระดับชาติ เรื่องที่ผู้มีส่วนได้เสียให้ความสำคัญ และความสัมพันธ์ภายในแต่ละกลุ่มผู้มีส่วนได้เสียและความสัมพันธ์ระหว่างกลุ่มผู้มีส่วนได้เสียกลุ่มต่างๆ

ความสัมพันธ์ภายในแต่ละกลุ่มผู้มีส่วนได้เสียและความสัมพันธ์ระหว่างกลุ่มผู้มีส่วนได้เสียกลุ่มต่างๆ

การที่ผู้มีส่วนได้เสียกลุ่มต่างๆ ให้ความสำคัญกับเรื่องต่างๆไม่เหมือนกันส่งผลให้กลุ่มเหล่านี้มีมุมมองต่อ VPA ต่างกัน และส่งผลให้ประเทศหนึ่งๆเข้าสู่การเจรจาหรือไม่ (ดูเนื้อหาในกรอบ ‘ความต้องการที่ต่างกันอาจส่งผลต่อความคิดเห็นของผู้มีส่วนได้เสียเกี่ยวกับ VPA') ตัวอย่างเช่น:

• รัฐบาลอาจเข้าใจว่า VPA เป็นเครื่องมือสนับสนุนการบังคับใช้กฎหมาย เพิ่มรายได้ภาษีจากภาคป่าไม้ หรือรับประกันความยั่งยืนของการทำป่าไม้
• ผู้ส่งออกไม้อาจมองว่า VPA เป็นช่องทางขยายตลาด หรือใช้กำจัดการแข่งขันที่ไม่เป็นธรรมจากไม้ผิดกฎหมายราคาถูก
• องค์กรภาคประชาสังคมอาจเห็นว่า VPA เป็นเครื่องมือสู่ความสำเร็จในการปฏิรูปธรรมาภิบาล หรือการบรรลุเป้าหมายด้านสิ่งแวดล้อม

การที่กลุ่มผู้มีส่วนได้เสียเห็นความสำคัญของเรื่องต่างๆไม่เหมือนกันทำให้เป็นการยากที่กลุ่มเหล่านี้จะหาจุดร่วมกันได้ อย่างน้อยก็ในช่วงแรก ความสัมพันธ์ในอดีตของกลุ่มเหล่านี้ที่มีอยู่น้อยและไม่เท่าเทียมกันโดยเฉพาะความสัมพันธ์ระหว่างภาคประชาสังคมกับภาครัฐ และกับภาคเอกชน จึงยิ่งเป็นอุปสรรคต่อความก้าวหน้าของกระบวนการเจรจา VPA อย่างไรก็ตาม กรณีที่ผ่านมาส่วนใหญ่ กระบวนการ VPA ได้ช่วยสร้างสมดุลพลวัตทางอำนาจ และส่งเสริมวัฒนธรรมการมีส่วนร่วมอย่างสร้างสรรค์ระหว่างกลุ่มผู้มีส่วนได้เสียกลุ่มหลักๆ

ความท้าทายสำคัญของผู้มีส่วนได้เสียแต่ละกลุ่ม คือการทำให้กลุ่มอื่นเข้าใจมุมมองของตนและเข้าใจว่ากลุ่มของตนไม่ได้มีเจตนาร้าย การเข้าใจมุมมองของกันและกัน จะช่วยให้กลุ่มผู้มีส่วนได้เสียพบวิธีประนีประนอม และวิธีการสร้างการเปลี่ยนแปลงที่นำประโยชน์มาสู่ทุกฝ่าย การยืนหยัด การเสวนาแบบเปิด และความเต็มใจที่จะประนีประนอมคือกุญแจสำคัญ

ภายในกลุ่มผู้มีส่วนได้เสียเดียวกันยังอาจให้ความสำคัญกับเรื่องต่างๆไม่เหมือนกันได้ด้วย เช่นในภาคเอกชน ผู้ประกอบการขนาดเล็กมีความต้องการแตกต่างจากบริษัทขนาดใหญ่ ส่วนในกลุ่มองค์กรภาคประชาสังคม บางองค์กรก็สนใจในเรื่องเฉพาะเจาะจงที่ VPA อาจส่งผลกระทบ เช่น สิทธิมนุษยชน ความยากจน หรือความหลากหลายทางชีวภาพ แต่องค์กรอื่นอาจไม่ได้ให้ความสนใจ

การเจรจาภายในประเทศทั้งภายในกลุ่มผู้มีส่วนได้เสียเดียวกัน และระหว่างกลุ่มต่างๆ จะกำหนดจุดยืนของประเทศในการเจรจาข้อตกลงทวิภาคี VPA กับสหภาพยุโรป ผู้มีส่วนได้เสียระบุถึงประโยชน์ที่พวกเขามีตรงกัน และบรรลุข้อตกลงร่วมกันในสิ่งที่พวกเขาต้องการให้ VPA ทำให้สำเร็จผ่านกระบวนการในประเทศเหล่านี้

พลวัตที่เปลี่ยนไป

พลวัตของกระบวนการ VPA สามารถเปลี่ยนแปลงได้หลังจากเสร็จสิ้นการเจรจาทวิภาคี และประเทศส่งออกไม้เริ่มนำระบบที่ได้ตกลงกันไปพัฒนาและนำไปปฏิบัติ VPA จะมีผลอย่างสำคัญต่อภาคเอกชน ซึ่งหมายความว่าการมีส่วนร่วมของภาคเอกชนมีแนวโน้มที่จะเข้มข้นขึ้น

อย่างไรก็ตาม ความท้าทายใหม่ๆ มักเกิดขึ้นระหว่างการลงมือดำเนินการ พลังขับเคลื่อนอาจหดหายไป หรือการมีส่วนร่วมของผู้มีส่วนได้เสียกลุ่มต่างๆ อาจอ่อนแรงลงได้ ดังตัวอย่างที่ปรากฏในหลายกระบวนการ VPA ที่มีมาจนถึงปัจจุบัน องค์กรภาคประชาสังคมมักจะใช้พละกำลังอย่างมากมายในขั้นตอนการเจรจา แต่ระดับของพละกำลังนี้มักตกลงเมื่อกระบวนการ VPA เคลื่อนเข้าสู่ขั้นตอนการนำไปปฏิบัติ อย่างไรก็ตาม ประสบการณ์ที่ผ่านมาได้แสดงให้เห็นว่า การดำเนินการจะมีความคืบหน้ารวดเร็วขึ้น หากผู้มีส่วนได้เสียได้ร่วมกันแบ่งปันความรับผิดชอบในการนำ VPA ไปปฏิบัติ

ขณะเดียวกัน รัฐบาลมักให้ความสนใจข้อตกลง VPA ในแง่มุมของการค้ามากกว่าประเด็นธรรมาภิบาลที่รองรับการค้านั้นอยู่ ภาครัฐอาจเห็นการดำเนินการตามข้อตกลง VPA เป็นเพียงการทำโครงการพัฒนาโครงการหนึ่งเท่านั้น แทนที่จะเห็นว่าเป็นกระบวนการทางการเมืองที่กำลังดำเนินไป ความซับซ้อนของ VPA เองและความท้าทายในการนำระบบ VPA ไปปฏิบัติ อาจสร้างอุปสรรคต่อการดำเนินการให้มีประสิทธิภาพ นอกจากนี้ กระบวนการนำไปปฏิบัติอาจประสบความยากลำบาก ถ้าผู้มีส่วนได้เสียคาดหวังให้ VPA เป็นทางออกของทุกปัญหา

ความเสี่ยงอีกประการหนึ่งในขั้นตอนของการนำ VPA ไปปฏิบัติก็คือ การที่รัฐบาลของประเทศหุ้นส่วนอาจเบนความสนใจไปสู่การริเริ่มอื่นๆ แทน เช่น เรดด์พลัส (REDD+) [การลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกจากการทำลายป่าและความเสื่อมโทรมของป่าในประเทศกำลังพัฒนา] หรือวาระปฏิรูปกฎหมายอื่นๆ ที่มีศักยภาพที่จะได้รับเงินสนับสนุนจากภายนอกประเทศ หรือที่ได้รับความสนใจทางการเมืองมากกว่า

เพื่อเอาชนะความท้าทายเหล่านี้ รัฐบาลสามารถทำสิ่งต่อไปนี้:

• ปรับเปลี่ยนกลไกการหารือกับผู้มีส่วนได้เสียที่ใช้ในขั้นตอนการเจรจาของกระบวนการ VPA ด้วยการคำนึงถึงขั้นตอนการนำไปปฏิบัติเอาไว้ด้วย
• กำหนดบทบาทและความรับผิดชอบของผู้มีส่วนได้เสียกลุ่มต่างๆ เสียใหม่
• ให้ผู้มีส่วนได้เสียแต่ละกลุ่มมีส่วนร่วมในการนำข้อตกลงไปปฏิบัติเฉพาะด้านที่เหมาะสมกับกลุ่มนั้นๆ
• ทำให้การดำเนินการของหน่วยงานภาครัฐในการประสานงานกิจกรรมต่างๆ เกิดขึ้นจริง
• นำภาคผนวกต่างๆของ VPA ไปปฏิบัติอย่างสมดุล ไม่ใช่ทำแต่เรื่องเชิงเทคนิค และไม่ให้ความสำคัญกับการปฏิรูปธรรมาภิบาล
• สื่อสารกับผู้มีส่วนได้เสียทั้งหมดอย่างมีประสิทธิภาพเพื่อให้ทราบถึงความก้าวหน้าของการดำเนินการ

พลวัตของ VPA ในสหภาพยุโรป

แผนปฏิบัติการ FLEGT ปี 2003 เป็นการตอบสนองของสหภาพยุโรปต่อความกังวลที่เพิ่มขึ้นถึงผลกระทบที่เป็นภัยจากการค้าไม้ที่ไม่ถูกกฎหมาย

ความกดดันให้ดำเนินการมาจากผู้มีส่วนได้เสียของสหภาพยุโรปได้แก่ องค์กรประชาสังคม ภาคเอกชน และประเทศสมาชิกสหภาพยุโรปบางประเทศ ความกดดันยังมาจากการถกอภิปรายทางการเมืองในการประชุมกลุ่มประเทศ G8 และการประชุมระดับภูมิภาคในทวีปเอเชียและแอฟริกาในช่วงปลายทศวรรษ 1990 และต้นทศวรรษ 2000

การพิจารณาหารืออย่างรอบคอบของผู้มีส่วนได้เสียในสหภาพยุโรป ผนวกกับการถกอภิปรายทางการเมืองเหล่านี้ ก่อให้เกิดแผนปฏิบัติการ EU FLEGT

ภายใต้แผนปฏิบัติการ EU FLEGT สหภาพยุโรปและประเทศสมาชิกได้พัฒนากรอบเพื่อการเจรจาทวิภาคีกับประเทศส่งออกไม้ ผู้มีส่วนได้เสียในสหภาพยุโรปได้แจกแจงความคาดหวังของพวกเขาที่มีต่อ VPA ไว้ในการถกอภิปรายแลกเปลี่ยนความคิดเห็นในประเทศสมาชิกสหภาพยุโรป และในรัฐสภายุโรป การถกอภิปรายเหล่านี้ได้นำไปสู่สาระของกฎระเบียบ FLEGT ของสหภาพยุโรปใน ปี 2005 และคำสั่งจากคณะมนตรีแห่งสหภาพยุโรป (Council of the European Union) ที่มีไปยังคณะกรรมาธิการยุโรป (European Commission) เพื่อเป็นแนวทางในการพัฒนาข้อตกลง VPA

การประชุมบรรยายสรุป การเยี่ยมเยือนของผู้มีส่วนได้เสีย และการล็อบบี้ในรัฐสภายุโรป ทำให้มีการรวบรวมความคาดหวังของผู้มีส่วนได้เสียในสหภาพยุโรปเข้าไว้ในกระบวนการ VPA มากขึ้นอีก อาทิเช่น การประชุมบรรยายสรุปทำให้ผู้มีส่วนได้เสียในสหภาพยุโรปสามารถแสดงออกถึงข้อห่วงใย และความคาดหวังของพวกเขาในระหว่างการเริ่มเจรจา VPA โดยเฉพาะอย่างยิ่งกับคาเมรูน กานา อินโดนีเซีย และมาเลเซีย

ระหว่างการเจรจา VPA คณะกรรมาธิการยุโรปจะแจ้งผู้มีส่วนได้เสียในสหภาพยุโรปให้ทราบถึงความคืบหน้าของการเจรจา และเชิญประเทศสมาชิกสหภาพยุโรปเข้าร่วมทีมเจรจาของสหภาพยุโรปด้วย พลวัตจะเปลี่ยนไปเมื่อขั้นตอนการเจรจา VPA สิ้นสุดลงและขั้นตอนการนำไปปฏิบัติเริ่มต้นขึ้น เมื่อถึงเวลานั้น คณะกรรมาธิการยุโรปในกรุงบรัสเซลส์จะส่งต่อความรับผิดชอบในเรื่อง VPA ให้แก่คณะผู้แทนสหภาพยุโรปที่อยู่ในประเทศหุ้นส่วน

ขณะที่ประเทศหุ้นส่วนขับเคลื่อนการนำ VPA ไปปฏิบัติ สหภาพยุโรป และ/หรือ ประเทศสมาชิกสหภาพยุโรปอาจให้ความช่วยเหลือประเทศหุ้นส่วนเพื่อการยกระดับระบบ และการปฏิรูปต่างๆ สหภาพยุโรปอาจสนับสนุนให้ประเทศหุ้นส่วนเชื่อมโยง VPA เข้ากับวาระทางการเมืองและการพัฒนาที่กว้างขึ้น และอาจสนับสนุนให้ ผู้มีส่วนได้เสียยังคงสามารถมีส่วนร่วมต่อไปในขั้นตอนของการนำไปปฏิบัติ

ตลอดกระบวนการ VPA คณะกรรมาธิการยุโรปเผชิญกับการตรวจสอบโดยละเอียดจากผู้มีส่วนได้เสียในสหภาพยุโรป อันได้แก่ เอ็นจีโอ กลุ่มภาคเอกชน และรัฐสภายุโรป